孙佑海,

　　国家环境咨询委员会委员,中国环境资源法研究会副会长,中国政法大学教授

        相关法律存在哪些不足?

　　立法存在空白和不协调,守法司法理念有偏差

　　孙佑海认为,我国虽然出台了一系列体现和推动绿色经济的法律、法规,但现有法律在立法、执法、司法和守法等方面和实施中还存在一些不足,已不能胜任保障绿色经济发展的需求,亟待制度完善和机制创新。

　　发展绿色经济不能一味运用行政手段

　　孙佑海认为,相关法律在实践中的指导理念存在偏差。在促进绿色经济发展的法律体系构建和法律实施等方面,我国强调并习惯于发挥政府作用,善于采用行政强制措施;即使是经济刺激和公众参与的措施也依赖于行政手段的保证,具有了行政制度的性质。

　　孙佑海直言,在许多情况下,单纯依靠政府决心和行政强制,的确能够在短时间内推动绿色经济的发展,但是缺陷也是显而易见的。一味运用行政手段推动绿色经济发展不仅容易拔苗助长,使绿色经济背离市场的内在规律,而且容易滋生腐败,造成"政府失灵"。我国促进绿色经济发展的法律、法规在实施中过多依赖行政强制,导致执法力度和成效存在很大的局限性。

　　孙佑海坦言,我国的社会守法意识还有待进一步提高,社会中"熟人社会"、"人情社会"现象较多,遇到问题常常到处托关系、走"后门",千方百计规避法律,这种守法意识的淡漠使得违法行为有时很难做到依法处理。

　　优先领域仍有立法空白

　　孙佑海说,在绿色经济的几个优先领域中,我国的立法在某些领域存在空白,实践中无法可依。如《能源法》一直没有出台,生态农业、生物多样性等专门领域的立法也存在空白,这些领域缺乏必要的强制性标准等技术法规,行政处罚、行政强制等一些程序性法规也付之阙如,将会影响绿色经济的推进。

　　据孙佑海介绍,我国现有的法律、法规之间不够协调,同一层级的立法之间以及不同层级的上位法和下位法之间,均存在着重叠规定和不够协调的问题。他说,我国目前已经颁布《循环经济促进法》、《清洁生产法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等与绿色经济关系密切的几部法律,但是相关立法之间的不协调问题比较突出,某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突,不利于指导实践操作。

　　提到法律的可操作性,孙佑海认为,我国现行的环境法律、法规的操作性不够强。例如,《环境保护法》第十六条规定:"地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。"但是本条仅仅对地方政府提出了宣言性的要求,并没有对地方政府违反环境法律出现严重后果时如何承担法律责任,特别是刑事责任做出具有可操作性的规定。

　　"不明确的法律规定会引发两个问题。"孙佑海说,"一方面,不受监督和制约的权力必然导致滥用。由于地方政府环境法律责任不明确,行为人实际上没有受到应有的法律约束,其违法行为所产生的严重后果最终只能被转嫁给社会其他主体承担;另一方面,正是由于缺乏强有力的法律责任规范,对地方政府的决策者而言,以环境为代价的增长模式似乎得到了某种意义上的法律认可,其行为也似乎具有了‘合法性’。类似于此种类型的宣言性规定和要求,很难让地方政府去认真执行。"

　　执法、司法保障难到位

　　孙佑海认为,执法机构难以严格执法也是现阶段的挑战之一。环保部门是绿色经济执法的重要部门,但一些地方片面强调经济增长,出台"土政策"干扰环保部门正常执法,某种程度上在纵容企业排污,背离绿色经济发展的基本要求。他举例说,2004年全国查处了208件违反环境法律、法规的"土政策",其中90%集中在县级政府。

　　孙佑海还提及在绿色经济的相关法律中,刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼等司法手段在保障绿色经济发展方面的作用还不够明显。

　　法律框架应如何构建?

　　立法修法应避免重叠和矛盾

　　孙佑海认为,绿色经济涉及到经济社会生活的各个方面,其相关立法是一项复杂综合的宏大系统工程,试图制定一部调整范围广泛的《绿色经济法》涵括绿色经济的全部内容,既不现实也无必要。

　　他建议,今后立法的重点应当是协调绿色经济相关法律、法规之间的关系,完善绿色经济的配套立法。

　　协调现有相关法律

　　孙佑海认为,首先要协调好绿色经济相关法律的关系。他强调,在今后的专门立法或法律修订过程中,要处理好资源综合利用立法、能源立法、污染防治立法、自然资源保护立法以及《循环经济促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》等与绿色经济相关法律之间的关系,避免重叠和矛盾。

　　孙佑海建议,修改现行绿色经济相关法律的某些规定,特别是要完善相关约束和激励机制;强化现有立法的法律责任条款,对企业高消耗、高污染、高排放的行为要有硬约束;要通过制定一系列的激励措施,支持和推动企业等有关主体大力发展绿色经济。他特别强调,当前特别要加快修改《可再生能源法》。

　　加快其他法律"绿化"

　　孙佑海认为,现在需要加快其他法律的"绿化"。促进绿色经济的发展,不仅要制定完善的环境资源法律、法规、规章和政策标准,而且要在其他法律中充分体现促进绿色经济发展的要求。

　　孙佑海提醒,环境资源法律体系之外的法律在一定意义上对促进绿色经济所起的作用更为关键。他建议,在制定完善相关的民事、财政、金融、税收、对外贸易等法律、法规时,也要充分考虑从法律措施上支持绿色经济发展的问题,以便更有效地引导我国经济增长方式的转变和经济增长质量的提升。

　　抓紧制定修改资源环境类立法

　　孙佑海认为,绿色经济立法要重点加强资源节约使用和综合利用以及环境保护方面的配套立法,需要抓紧制定节约用水、节约用地、节约原材料、资源综合利用、节约能源等方面的专门法规,抓紧出台《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》、《排污许可证管理条例》、《饮用水水源保护区污染防治条例》、《生态功能保护区建设与管理条例》等行政法规,以缓解我国目前工业化初期能耗物耗过高、资源能源浪费严重、环境污染形势日趋严峻的现象。

　　孙佑海认为,需要加快修改《环境保护法》或者制定《中华人民共和国环境法》。

　　孙佑海直言,《环境保护法》作为我国环境保护领域的基本法,从1989年实施至今已经20年,已经不能适应全面落实科学发展观的需要,社会各界要求修改《环境保护法》的呼声十分强烈,修改《环境保护法》应尽快列入全国人大常委会的立法日程。

　　同时,孙佑海特别指出,我国最好是直接制定《中华人民共和国环境法》。

　　立法工作怎样开展?

　　推进多层次立法,提倡地方立法探索

　　要推进我国的绿色经济立法,需要从哪些方面开展工作呢?孙佑海认为,要立足国情,科学借鉴国际经验;在推进多层次立法时,提倡地方立法探索;理顺责任机制,为绿色经济立法推进提供保障。

　　立足国情,借鉴经验

　　孙佑海强调,我国与其他国家所处的发展阶段不同,面临的发展问题也不同,绿色经济的发展模式和侧重点各异,这就决定了我们的相关立法必须立足我国国情,从我国实际情况出发,重点加强节能降耗和资源综合利用方面的立法。

　　孙佑海认为,绿色经济在我国是新事物,相关立法还不成熟,而国际社会在绿色经济的立法方面积累了一些经验,其中有些经验是共通的,我们应理性分析,科学甄别,汲取精华,借鉴经验。

　　协同并进,地方先行

　　孙佑海认为,我国现阶段应多层次立法协同并进。在国家层面,要完善绿色经济相关立法,填补空白立法,抓紧制定配套法规,加快其他法律的"绿化"进程,完善相关标准体系;在地方层面,各地要结合实际情况和地方特色,出台相应的地方性法规、规章和规范性文件。

　　孙佑海特别强调了地方立法的重要性。他认为,各地应在国家立法的框架内,结合本地特色和实际,抓紧制定适合地方需要、可操作性强、可促进绿色经济发展的地方性法规、规章和政策标准。尤其是对于现行国家级绿色经济立法空白的区域,地方可以出台法规或规章,进行试点,对立法的实施效果及时进行评估,为国家级绿色经济立法积累经验。

　　孙佑海还提及,绿色经济相关立法属于关系公共利益的社会立法,需要在政府的推动和主导下,企业、公众等社会各主体广泛参与,群策群力。

　　理顺体制,明确职责

　　对于绿色经济立法在推进中面临的困难,孙佑海认为其中最大的一个挑战就是绿色经济的管理体制问题。他说,我国目前还没有建立明确的绿色经济监督管理体制,循环经济发展综合管理部门、环保主管部门、农业部门、建设部门等很多部门均有对绿色经济支持、促进、监管的职能,但各部门间的职责不够明确,存在着管理交叉、推诿扯皮、互相掣肘、互相抵消等现象,不利于绿色经济的推进。

　　要解决体制难题,孙佑海认为必须理顺绿色经济的监督管理体制,明确统一监督管理部门和其他相关部门的职责,从机制上做到权责一致、分工合理、执行顺畅、监督有力,形成胸怀全局、干事创业的良好氛围,从而为绿色经济的推进提供强有力的组织保障。

　　绿色经济现有立法状况如何?

　　无专门立法,多部法律有涉及

　　联合国环境规划署提出了绿色经济发展的6个领域,清洁技术、可再生能源、生态系统或环境基础设施、基于生物多样性的商业如有机农业、废物及化学品管理、绿色城市、建筑与交通。我国现有的一些法律、法规对此均不同程度有所涉及。现有法律、法规对绿色经济的支持情况如何?能否满足推进绿色经济的需求?

　　多部法律体现绿色经济要求

　　孙佑海认为,我国目前没有专门针对绿色经济的立法,有关循环经济、清洁生产、环保产业、生态经济、节约能源、发展可再生能源等领域的立法在本质上都属于绿色经济立法范畴。

　　孙佑海认为,我国有关绿色经济发展的法律框架体系已经初步形成,主要是以《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》和相关资源、能源、环境保护领域的单行法为基干,以相关行政立法、地方性立法和行政规章为配套,特别是《循环经济促进法》为发展绿色经济提供了非常有力的法律保障。

　　据孙佑海介绍,目前我国很多法律、法规均体现了发展绿色经济的要求。相关的法律如《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《固体废物污染环境防治法》等环境资源能源领域的28部法律;行政法规如《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《森林法实施条例》等;此外,太原市等一些地方还专门出台了推进绿色经济的政策性文件。

　　立法可为绿色经济提供支持和保障

　　孙佑海说,现有的这些相关法律、法规对发展绿色经济提供了有力的法律支持和制度保障。这种保障作用主要体现在以下两个方面:

　　一是直接推动绿色经济的发展。如《循环经济促进法》规定了循环经济专项资金制度、税收优惠制度、投资倾斜制度、价格引导制度等,促进循环经济发展,支持绿色经济的科技研究开发、绿色经济技术和产品的示范与推广、重大绿色经济项目的实施。

　　二是促进高污染、高消耗、高排放经济的转型。如2008年修改的《水污染防治法》强化了重点水污染物排放的总量控制制度,加大了对违法排污行为的处罚力度。这些制度实施必将增加污染企业违法成本,加速淘汰"两高一资"企业,促进我国经济转型。